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设区的市地方立法对区域性 历史文化保护的作用——–以川陕甘三

发布时间:2017-01-12 19:36 | 来源:未知 | 作者:admin | 点击数:

  设区的市地方立法对区域性 历史文化保护的作用——–以川陕甘三省为什么不能抱团蜀道“申遗”为例
 
  目录
 
  序言
 
  一、从川陕甘三省为什么不能抱团蜀道“申遗”说起
 
  二、区域性历史文化保护需要地方立法
 
  三、地方立法对区域性历史文化保护的促进作用
 
  四、克服地方立法对区域性历史文化保护的消极影响
 
  结语
 
  *作者简介:杨雄,广元市人民政府法制办公室,副调研员。
 
  序言
 
  《立法法》将地方立法权扩大到所有设区的市,地方立法对协调推进“四个全面”战略布局,特别是对区域性历史文化保护,必将起到积极的促进作用。本文从四川、陕西、甘肃三省为什么不能抱团蜀道“申遗”说起,通过对区域性历史文化保护需要地方立法的分析,论述地方立法对区域性历史文化保护的促进作用,同时也分析地方立法对区域性历史文化保护的消极影响。
 
  一、从川陕甘三省为什么不能抱团蜀道“申遗”说起
 
  2015年7月3日上午,在德国波恩第39届联合国教科文组织世界遗产委员会全体会议上,对世界遗产预备名单进行了审议,中国的蜀道等项目顺利进入世界遗产预备清单。
 
  蜀道“申遗”预备入围,这应该是一件值得庆幸的事情。但是,分属四川、陕西、甘肃三省的学者朱福全、唐平、高天佑、梁中效等,却怎么也高兴不起来,并于2016年5月撰文疾呼[1]:川陕甘三省为什么不能抱团蜀道“申遗”?他们认为:蜀道“申遗”,川陕甘三省未予打捆抱团,与蜀地相连的“秦蜀古道”、“陇蜀古道”未纳入“申遗”范围。如果四川独自将蜀道申报为世界双遗产,那么陕西、甘肃境内与蜀地相连并符合世界自然和文化双遗产的古道,就很难再被纳入联合国教科文组织“申遗”提名地,必将把拥有众多古蜀道遗迹的秦陇区域排除在古蜀道“申遗”之外,蜀道的原真性、独特性和完整性将严重缺失,蜀道的历史文化价值也将大打折扣。专家建议,蜀道在继续申报世界文化线路遗产的同时,应按经济地理区域将系列景区打捆组团申报世界文化和自然双遗产,既有利于蜀道沿线资源保护、协调管理与招商开发,又便于申报操作。蜀道“申遗”现在进入冲刺期,到2018年世界遗产委员会议投票表决,只有两年多时间。如果陕甘两省不主动,就会错失良机。陕西、甘肃应加强与四川的沟通、交流与合作,义不容辞地共同做好蜀道“申遗”工作。
 
  川陕甘三省欲抱团蜀道“申遗”,必须配置制度支持,综合整治保护原貌。为此,学者朱福全、唐平 、高天佑、梁中效等建议[1]:(1)川陕甘三省应制定《世界遗产管理条例》(以下简称《条例》),为世界遗产的申报、保护、管理和科学利用提供法律依据。规范世界遗产申报的组织领导和程序,明确各级政府的主要职责,以及住建、文化(文物)、民族宗教、国土资源、环境保护、水利、林业、交通运输、旅游等其他行政部门的职责,依法推进蜀道“申遗”工作;(2)为让联合国专家关注蜀道“申遗”是如何还原并保护其真实性和完整性,蜀道申报文本还需完成《总体保护规划》、《环境综合整治大纲》和《保护管理办法》三个附件。制定总体保护规划、保护管理办法,将从制度上给予保护。
 
  从川陕甘三省尚未抱团蜀道“申遗”来看,存在着对该区域蜀道遗产的申报、保护、管理、利用,以及组织、领导程序及协调机制等较为缺失的问题,其实质是区域性文化遗产保护缺乏政府的力量和实施适当的区域法规政策,并将其法治化予以制度保障。
 
  二、区域性历史文化保护需要地方立法
 
  历史事实表明,从13世纪一直到18世纪,西方人都在崇拜中国文化,在欧洲大陆形成的“中国热”持续了6个世纪。当时的欧洲人看中国,就像现在的中国人看美国一样。中国的瓷器、建筑、服饰、文学、科技、园林艺术都受到崇拜,中国几乎成为他们向往的“乌托邦”。中国文化之所以有这么大的魅力,系中华文化具有源远流长和博大精深基本特征,表现出独特性、区域性、民族性和包容性。
 
  中华文化的区域性,即不同的地区有不同的文化,一方水土一方文化。如在四川重庆形成了巴蜀文化,在云南贵州形成了滇黔文化,在甘肃则形成了本省第一文化名品敦煌文化,以及丝绸之路文化、黄河文化和伏羲文化。特别是作为敦煌文化象征和标志的敦煌莫高窟,它不仅是艺术宝库,也是中国古代政治、经济、文化、宗教、民俗和东西方文化交流的博物馆,致使敦煌文化成为中华文化的代表性文化遗产矗立于世界文化之林。文化区域性的成因源于我国幅员辽阔,各地自然条件千差万别,经济社会发展程度不同,受历史、地理等因素影响,各地区的文化自然带有明显的区域特征。
 
  不同区域的文化,长期相互交流、相互借鉴、相互吸收,既渐趋融合,又保持着各自的特色。吴越文化是水乡文化,那里河网纵横,吴越文化与水有密切关系;敦煌文化是石窟文化,便与洞窟、壁画、雕塑、彩塑等相联系。同时,中华文化的区域性与其独特性、民族性和包容性又是相互联系的。不同区域的文化,各具特色,即独特性,同一区域,或相邻区域的文化,因其独特性,而具区域性。所以,同一区域,或相邻区域的历史文化,具有更多数量的、更为一致的区域特质,这些区域特质如果作为区域(地方)法规保护的对象,那就上升为地方立法的范畴了。如敦煌莫高窟作为甘肃省条例的立法保护对象,体现在《甘肃敦煌莫高窟保护条例》第二章第10条,并规定敦煌莫高窟保护的对象包括:(一)敦煌莫高窟保护范围内的石窟建筑、窟前木构建筑、窟前寺院遗址、古塔;(二)敦煌莫高窟洞窟内壁画、塑像以及构成洞窟整体的其它部分;(三)由敦煌莫高窟保护管理机构收藏、保管、登记注册的文物藏品和重要资料;(四)敦煌莫高窟保护范围内的地下文物;(五)构成敦煌莫高窟整体的历史风貌和自然环境;(六)其它依法应当保护的文物。对立法保护对象的保护措施,则在该条例第二章第10条至第25条作出规定,敦煌莫高窟的重点保护区和一般保护区内还设定了系列禁止可能损毁或者破坏文物、建筑物、构筑物以及环境风貌有害活动的措施。
 
  历史文化区域特质系某一区域地方性的和具体性的,可以并且应该作为区域(地方)法规保护的对象,区域性历史文化保护因此必然需要地方立法。周伟在《论我国地方立法存在的问题及其解决》【2】中也认为,地方立法的必要性包括地方性和具体性,这与历史文化区域特质的地方性和具体性再次取得一致,证明地方立法正好能有针对性地保护区域历史文化。
 
  地方性。我国地域辽阔、人口众多,是个多民族国家。不同的民族文化、民族习惯需要不同于全国统一实施的法律制度;不同的地理、气候要求适用不同的法律制度处理这些特殊事务;特定地区的特定政治、经济文化制度要求地方立法机关享有自主性立法解决地方特定政治、经济文化问题。面对各地的具体情况,在中央立法完成之后,各地还应该根据地方的实际情况制定富有地方特色的地方立法,确保中央立法目的在地方得以具体实现。地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况,适合本地客观实际。因此,地方性是地方立法的灵魂,没有地方性的地方立法是无谓的立法。历史文化区域特质的地方性,使地方立法的灵魂有了深厚和肥沃的土壤。
 
  具体性。“具体”系在细节方面很明确,不抽象,不笼统。由于中央立法的普遍性和概括性,因此地方立法应当将这种普遍性和概括性具体化,使地方立法具体明确而可以直接操作。只是我国地方立法还十分缺乏这种具体性特性,主要又表现在对上位法的重复方面。例如:《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》第6条第二款规定:归侨、侨眷依法组织的社会团体开展合法的社会活动,受法律保护,各级人民政府和有关部门应给予支持。归侨、侨眷依法成立的社会团体拥有的合法财产受法律保护,任何单位或个人不得侵占或损毁。该款与《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第5条第三款基本相同。《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》第10条规定:归侨、侨眷私有房屋的所有权受法律保护。归侨、侨眷业权人享有占有、使用、收益和处分的权利,任何单位或个人不得侵犯。该条与《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》第11条基本上没有区别。这种情况并非个案,“据从事立法工作的人估测,地方立法重复中央立法者,约占地方立法的70%—90%”[3]。增强地方立法的具体性,就是要把上位法加以特定化,把理论或原则结合到特定的人或事物上,并在细节方面作出很明确、不抽象、不笼统的规定。“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系,就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置,领土面积,土壤,气候,居民的气质、天赋、性格和信仰[4]。”
 
  三、地方立法对区域性历史文化保护的促进作用
 
  2015年3月15日,十二届全国人大三次会议审议通过了《立法法》修正案,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。因此,设区的市有了地方立法的国家授权,地方立法对协调推进“四个全面”战略布局,特别是对区域性历史文化保护,也将起到积极的促进作用。
 
  (一)地方立法的客观性,是促进区域性历史文化保护的良法善治。
 
  设区的市开展地方立法是建设中国特色社会主义法治体系的客观需要。立法是法治的基础。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治体系的内容很多都涉及地方立法,需要对地方立法权的配置进行合理布局。立法先行不仅是要求立法在制度建构上要先行一步,发挥引领和推动作用,同时也意味着立法体制本身要适应法治体系建设的客观需要。赋予所有设区的市地方立法权,有助于进一步完善国家立法体制和法律体系,使立法权的配置更加科学、合理。同时,赋予所有设区的市地方立法权,地方可以根据本地具体情况制定地方性法规,有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高,建设法治政府、责任政府和效能政府,进而推进中国特色社会主义法治体系建设进程。
 
  区域性历史文化保护立法,其立法范围可以理解为文物保护、历史文化名城名城镇名村、历史街区、历史建筑、非物质文化遗产等;立法规划,要制定相应的立法计划;立法决策,要分门别类地确定每个领域的立法重点、立法内容,并进行相应的立法调研,作出相应的立法决策,使得立法能够在充分掌握地情、民情、社情的基础上起草、制订并公布实施。这样从区域实际情况出发,以问题为导向、有的放矢的地方立法,就能够在一定程度上保证立法的科学性、客观性和现实针对性,使地方立法与区域性历史文化保护的客观性达到高度一致,使制定出来的地方法规反映客观规律、符合客观实际,成为促进区域性历史文化保护的良法善治。
 
  (二)地方立法的必要性,是促进区域性历史文化保护的法治保障。
 
  设区的市立法权缺失导致诸多弊端,影响法治建设进程。经济社会的不断发展使得地方对于地方性事务的自我治理产生了极大的内生性需求,尤其是在全面推进依法治国的当下,运用法治思维和法治方式,通过法律制度深化改革、推动发展、化解矛盾将成为地方治理的常态。在这种情势下,地方对于法律规范的需求大幅度增加。但由于立法权的缺失,导致许多城市在治理上遇到瓶颈。不少地方在国家或省级立法无法适应本地实际的情形下,转而诉诸制定大量“红头文件”,进行事实上的变相立法。这种做法,虽然满足了一时急需,但却使“红头文件”的权限不断扩张,侵入了立法领域;同时,文件的主观性、随意性、变动性极大,可能因主要领导的更替和意志变迁而引发朝令夕改的政策摇摆,容易破坏法制统一和法律权威,影响社会主义法治建设进程【5】。因此,扩大地方立法权,赋予所有设区的市地方立法权,成为推进全面深化改革、全面依法治国的时代需要,符合发展趋势。而且对地方而言,设区的市行使地方立法权以后,可以依据自身特点和需求制定地方性法规,有针对性地解决相应问题,从而拓宽地方依法治理的空间,促进地方经济社会持续健康法治化,也促进区域性历史文化保护的法治化。
 
  (三)地方立法作为推进全面深化改革的重要手段,是促进区域性历史文化保护的制度引擎。
 
  促进区域性历史文化保护,弘扬中华优秀传统文化,要处理好继承和创造性发展的关系,实现中华文化的创造性转化和创新性发展。中华优秀传统文化与社会主义市场经济、民主政治、先进文化、社会治理等还存在需要协调适应的地方。创造性转化,就是要按照时代特点和要求,对那些至今仍有借鉴价值的内涵和陈旧的表现形式加以改造,赋予其新的时代内涵和现代表达形式,激活其生命力。创新性发展,就是要按照时代的新进步新进展,对中华优秀传统文化的内涵加以补充、拓展、完善,增强其影响力和感召力。设区的市开展地方立法,一直是改革开放的创新源泉,也是推动全国性改革的重要引擎。扩大地方立法权,地方不仅能够根据本地实际细化法律、行政法规或者省地方性法规的规定,还能够根据全面深化改革的要求,通过地方立法积极解决本地区事务、调整社会关系、推动改革创新,更好地释放制度红利,地方立法也使得促进区域性历史文化保护有了制度引擎。
 
  (四)地方立法的本质和制度属性,是促进区域性历史文化保护的根本保证。
 
  地方立法的本质和制度属性,就是完善立法体制,理顺中央和地方事权,推进国家治理体系和治理能力的现代化【5】。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。
 
  无论是单一制还是联邦制国家,中央政府都不可能统揽一切,中央和地方的分权是不可避免,地方政府对于与本地密切相关的事务应当有独立自主处理的能力与权力。这种能力和权力包括了地方对其自主处理范围内的事务有发布普遍性规则的权力,便构成了立法上中央和地方的分权。一般而言,单一制国家地方立法权是中央授予的,总体上地方立法权比较有限,地方立法具有从属性,越权则无效。基于地方事务自主管理的必要性,源于中央和地方政治分权而产生的地方立法权,是地方政府进行治理,推进地方经济社会发展的基本手段。地方立法作为地方治理的重要手段,通过行使地方立法权,可以修改和废止不合时宜或者存在缺陷的制度,补充和完善尚有不足或者需要改善的制度,从而推进地方治理的法治化。
 
  因此,立法法赋予所有设区的市地方立法权不仅是完善立法体制的重大举措,也是理顺中央和地方事权、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径,也为促进区域性历史文化保护提供了根本保证。
 
  四、克服地方立法对区域性历史文化保护的消极影响
 
  按有关专家建议,川陕甘三省应当制定《世界遗产管理条例》,或由其蜀道涉及的三省十市(四川广元、绵阳、德阳、巴中、南充、达州,陕西汉中、宝鸡、安康,甘肃陇南)制定《总体保护规划》(以下简称《规划》)、《环境综合整治大纲》(以下简称《大纲》)、《保护管理办法》(以下简称《办法》)。由于主客观方面的原因,地方立法权的下放在释放各地活力时,也必然存在着诸多问题,最为关注的是如何既照顾地方需要又兼顾国家法制的统一,全国人大法律委员会主任委员乔晓阳对此提出地方立法的“不抵触、有特色、可操作”三大基本原则,并将维护国家法制统一提高到必须遵守的政治规矩【6】之高度。但是,地方立法工作中问题的存在还是不可避免的,并带来诸多不良后果,如:不利于法的价值的实现、不利于社会主义法制的统一、不利于法律作用的实现、导致法律适用无所适从、使地方保护主义合法化、大量立法资源被浪费等【2】。其不良后果继而在区域性历史文化保护方面也将产生一定的消极影响,必须加以关注和克服。
 
  (一)不利于区域性历史文化保护的统一。
 
  恩格斯所言:“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不为内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”亚里士多德明确提出:“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”相互冲突的法律肯定称不上“本身是制定得良好的法律”,彼此矛盾的法律也不可能“获得普遍的服从”。
 
  字面语义的“统一”,首先是一致的、集中的、没有分歧,其次是部分联合成整体。法制统一,是对法治国家的基本要求,任何法治国家的法律体系应该是结构严谨、内在协调的有机整体,只有这样,才能有利于法的价值的实现。如果下位法不符合上位法的规定,法的各种形式的规定不符合宪法的规定,则法的价值就不容易实现。我国宪法和立法法都将社会主义法制统一规定为一项重要原则。但是,现实地方立法存在的问题所导致的法律冲突破坏了我国法制的统一。“立法质量与法律权威性下降,立法不能与其他法治环节协调统一发展,从而有害于社会主义法制的完善”【7】。
 
  《四川省世界遗产保护条例》已经修订颁布实施,这是我国关于世界遗产保护的第一个地方性法规,它标志着该省世界遗产保护和管理步入法制化轨道。前述川陕甘三省蜀道“申遗”的有关《条例》或《规划》、《大纲》、《办法》等法规,其实质性内容,特别是在涉及相对人权利义务方面,与其上位法应该分别是一致的、没有分歧的;同时,这些若干个《条例》或《规划》、《大纲》、《办法》等法规,要联合构成一个协调一致的法规体系,共同保护蜀道及其“申遗”。
 
  (二)不利于区域性历史文化保护法律作用的实现。
 
  一般认为,法律具有指引、评价、预测、教育、强制功能。这些法律功能要求法律体系必须整体划一,在规定上协调一致,在适用上结果统一。只有这样,法律于建立时保持一种大致确定的预期,才能便利人们的相互交往和行为。如果法律体系不协调统一,必然导致指引作用在指引时指引的道路并不一致,在评价上没有统一的结论,在预测上不可确定,在教育上无可适从,在强制上无法落实。川陕甘三省蜀道“申遗”制定的《条例》,或《规划》、《大纲》、《办法》等法规,将涉及古道沿线的自然遗产和历史文化遗产,包括驿铺、关隘、城池、桥梁、寨堡、古碑、古亭、古塔、古庙、古墓、古树、古街、古井、古村落、古战场、古诗文、历史人物、历史故事、民间传说、民风民俗等对象,如果关于他们的规定,内容相互矛盾、彼此冲突,必然不利于区域性历史文化保护法规的适用,降低了人们对法律的信任度,影响法律法规的权威性,使人们对法律法规内在的认同与信仰相互矛盾、莫衷一是,难以获得社会主体对法律法规的认同与服从,从而难以实现区域性历史文化保护法规应有的法律作用。
 
  (三)使区域性历史文化的地方保护主义合法化。
 
  地方立法主要是为了实现地方经济发展的需要而设定的立法权,故地方立法主要是地方经济立法,诸如吸引外资、土地使用、税收激励、经济合同、技术进口、合资企业、独资企业等方面。这种立法对本地区经济发展发挥了积极的作用,但是也不可否认其消极因素,地方立法有可能使地区封锁、保护地方利益方面等消极作用合法化,如通过地方立法提高市场准入、质量技术标准、增加行政事业性收费、对异地投资企业实行双重征税等。
 
  川陕甘三省因抱团蜀道“申遗”而制定区域性历史文化保护的地方性《条例》、《规划》、《大纲》、《办法》等法规,若严重受到地方利益驱动,或仅仅从本地方、本部门的小利益出发,甚至借助抱团蜀道“申遗”制定地方法规来延伸、扩张其地方或部门职权,使地方保护主义合法化,则抱团蜀道“申遗”的良好目的无法达到。因此,地方立法机关应该按照法的价值要求,通过立法保障人权、维护秩序、提高效率,确保公平公正。只有端正地方目的,才能解决地方立法存在的问题,制定出地方立法的“良法”【2】。
 
  结语
 
  地方立法的地方性和具体性,与历史文化区域特质的地方性和具体性存在高度一致,区域性历史文化保护因此必然需要地方立法,地方立法正好能有针对性地保护区域历史文化,地方立法对区域性历史文化保护具有良法善治、法治保障、制度引擎、根本保证等促进作用,但也必须关注和克服不利于区域性历史文化保护的统一、不利于区域性历史文化保护法律作用的实现、使区域性历史文化的地方保护主义合法化等消极影响。
 
  注释:
 
  【1】朱福全 唐平 高天佑 梁中效,论川陕甘三省为什么不能抱团蜀道申遗,四川法制网,2016年5月31 日。
 
  【2】周伟 ,论我国地方立法存在的问题及其解决,《河南财经政法大学学报》,2013年2期。
 
  【3】孙波,试论地方立法“抄袭”[J].法商研究,2007, (5)。
 
  【4】[法]霍尔巴赫.自然政治论[M].陈太先,眭茂译.北京:商务印书馆,1994. 287。
 
  【5】浙江省人大常委会,关于设区的市开展地方立法工作的若干问题研究,中国人大网, 2015年9月24日。
 
  【6】张璁,地方立法,法制统一是底线——专访全国人大法律委员会主任委员乔晓阳,《人民日报》,2015年09月30日 17 版。
 
  【7】黄晓明,寻求立法数量与质量的平衡——对中国立法现状的分析与思考[A].二十世纪中国法治回眸[C].北京:法律出版社,1998. 269。

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